“大市场、大质量、大监管下的检验检测机构成长与发展概论”系列（七）
我国检验检测机构市场化、集约化改革模式及改革进程分析
市场监管总局认可检测司 李文龙
2025年2月6日，上海市政府宣布，任命上海申能（集团）有限公司原总经理倪斌出任上海市检验检测认证有限公司董事长。该消息一出，业内传闻已久的上海市拟像广东、新疆、河南等地一样，将原隶属于市场监管局的部分检验检测、认证机构重组转企的消息得到证实。据悉，上海市检验检测认证有限公司具体组建方案还在积极准备中，相关部门春节后已进行全员改革动员。
2024年10月底，招商局集团在新疆地方政府支持下，重组新疆维吾尔自治区市场监督管理局（以下简称新疆市场监管局）下属四大技术机构，组建招商局新疆检测技术研究院有限公司，其中招商局集团控股56%。以招商局集团、国投集团为代表的超大型央企入场检验检测领域，在推进我国检验检测机构市场化、集约化发展方面将起到巨大的外部推动作用。
2022年8月25日，中央企业检验检测资源专业化整合暨中国中检股权多元化改革签约仪式在京举行。
推动中国检验认证（集团）有限公司（以下简称中国中检）与通用技术集团所属检验检测企业实施专业化整合，并同步开展中国中检股权多元化改革，是国资委和中央企业深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，推动检验检测行业进一步做强做优做大，提升服务保障能力、更好地服务经济社会发展的重要举措。
通用技术集团旗下的检验检测认证业务板块通过股权置换方式整体并入中国中检，此举拉开了央企检验检测领域大手笔资源整合的序幕。
回顾我国检验检测机构的市场化、集约化发展之路，不难发现，上层决心很大，各部委行动步调不一，但底层机构参与积极性不大，尤其是引导检验检测机构转企、走市场化发展道路进展缓慢。
一、我国检验检测机构市场化、集约化
改革工作推进现状
2014年2月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅转发中央编办质检总局关于整合检验检测认证机构实施意见的通知》（国办发〔2014〕8号，以下简称“8号文件”），按照“分业推进、分级负责”的原则，对10个重点部门23个相关部门，明确了6方面19项推进整合任务，文件明确“中央部门间检验检测认证机构整合，由中央编办统筹协调。检验检测认证业务的整合和推动检验检测认证行业做强做大，由质检总局统筹协调”。
由于种种原因，8号文件没有很好地落实。从检验检测机构和认证机构总数上看，2014年，全国取得资质认定的检验检测机构约2.83万家（事业单位性质约1.15万家，占比40.6%），认证机构150家。发展到2024年底，全国取得资质认定的检验检测机构总数5.38万家，认证机构1280家，从数量上看，经过10年整合，机构数量不但没有减少，反而大幅增加。其中，民营机构数量增幅较大，事业单位性质的检验检测机构绝对数基本维持在1万家左右，但所占比例从10年前占比40%左右下降到2024年只占比18%左右。
国办8号文件发布之后，2015年3月，原国家质检总局印发了《质检总局关于印发〈全国质检系统检验检测认证机构整合指导意见〉的通知》（国质检科〖2015〗86号），具体部署质检系统检验检测认证机构的改革工作。经过两三年的努力，市场监管系统技术机构总数（质检、计量、纤检、特检、标准）从原来的4978家下降到3273家，机构整合幅度达三分之一，取得了一些成效，但在转企、市场化方面，果敢进行尝试的少，观望的多。
从2014年文件出台到2018年市场监管总局成立，近4年的推动，全国2800家多系统内质检机构只有40家左右成功完成了转企。这与8号文件提出的“到2015年基本完成事业单位性质的机构整合，转企改制工作基本到位”的目标差距甚远。因地区经济发展、产业基础的差异，各地质检机构对于转企改制意见不一，大都持观望态度。
二、市场监管系统检验检测机构
集约化、市场化改革的主要模式
这些年，各地检验检测技术机构在地方局、地方政府的大力支持下，不断探索，积极推进改革，在不同领域、不同地域取得了一些改革成绩，积累了一些改革经验，笔者将其归纳为以下9种改革模式：
（一）高度集约化——辽宁、江西等地模式
辽宁：2018年7月，辽宁省委省政府发布《省公益性事业单位优化整合方案》，将隶属于9个行业部门的20家正处级事业单位性质的检验检测认证机构整合成为辽宁省检验检测认证中心（以下简称“中心”），属于省政府直属的正厅级机构。中心整合后，逐步发挥整合优势和技术优势，累计投入3亿余元资金用于新增设备。2021年经营性收入达到3亿元，是整合前的1.5倍，员工绩效收入也在逐年提升。最近3年因为大环境影响，业绩基本保持平稳，中心认真履行社会公益职责，在强检停征、疫情防控、能力提升、自主用工等方面，平均每年减少财政负担1亿元以上。中心继续深化事业单位改革，在保留事业单位属性的基础上，实行“企业化管理、市场化运作”的新模式。
江西：2020年8月，江西省事业单位整体改革方案出台，其中，将隶属于市场监管、工信、科技、国资委、农业、住建、盐业等部门的20多个检测单位进行资源重组，与原江西省产品质量监督检测院、江西省计量科学研究院、江西省特种设备检验检测研究院、江西省质量和标准化研究院等技术机构合并组建江西省检验检测认证总院。后来在实际操作中，公安、农业、住建、盐业系统的机构并没有合并进来。
随后，山西、内蒙古、湖南、北京等地都采用这一改革模式进行检验检测机构资源整合。
山西：2020年11月，山西省出台了关于检验检测机构市场化整合的方案，成立了山西省检验检测中心（山西省标准计量技术研究院），将隶属多个行业部门、省市（含之前整合改革的太原市检验检测中心）两级22个技术机构整合，成为副厅级事业单位。
内蒙古：2020年12月，经内蒙古自治区政府批准，改组后的内蒙古质检院成立。由原内蒙古自治区产品质量检验研究院、内蒙古建材产品质量检验院、内蒙古石油化工监督检验研究院、内蒙古电子信息产品质量检验院、内蒙古食品检验检测中心等5个事业单位的职能整合组建，为内蒙古市场监督管理局所属正处级公益二类事业单位。
湖南：2021年6月，湖南省出台市场监管系统事业单位改革方案，将湖南省质检院和湖南省食品质量监督检验研究院合并，组建新的湖南省产（商）品质量检验研究。
北京：2021年10月，北京市检验检测认证中心成立，将北京市质检、食品粮油、计量、认证、质量、特检等多家技术机构进行整合，成为副局级二类事业单位。
辽宁率先采取的这种“只集约不市场”的改革模式，采取横向整合跨部门的多家技术机构（有的还不仅仅是检验检测机构），行政级别或者升格或保留原级别，这一模式平稳，比较容易操作，干部员工也不反对。
但这样的改革，除了数量上看减少了事业单位，从财政负担来说，有的有减轻，有的并没有太多变化。
（二）集约化+市场化同步进行——大连模式
2018年8月，大连市委市政府决定，将大连市场监督管理局下属7个事业单位都脱离市场监管局，组建大连检验集团（后来更名为大连检验检测认证集团，为正局级国企，归大连市国资委领导），集约化和市场化（转企）一步到位，进军全国市场。在全国100多个城市开设了37家子公司/分公司/办事处。2021年实现营收4.18亿元，利润6000多万元，相比2018年的行政事业性收费不到2亿元（利润亏损600多万元），收入实现了翻番。2022年1月开始进军核酸检测市场，一度发展成为东北最大的核酸检测机构。近3年业绩稳中有升。
比大连动作更大的是广东。2021年5月，广东省委省政府决定，将广东省市场监管局下属116家技术机构（不包含广州、深圳）合并组建广东省检验检测认证研究院集团有限公司（粤检集团），注册资金100亿元。由广东省市场监管局根据省政府授权履行出资人和监管职责。2021年集团实现预算总收入37.89亿元（不含涉企免征，如果不免，营收超过50亿元）。目前粤检集团改革工作蹄疾步稳，还在积极推进，各机构仍然按照原来的名分在独立运行。
系统内质检机构市场化、集约化改革先行者，首属四川省和成都市同城整合改革。
2006年，按照国家政策导向和上级决策部署，四川省质检院和成都市质检院启动整合改革，并于2014年1月1日以成都产品质量检验研究院有限责任公司（以下简称“成检公司”）为纽带整合一体化运行。成检公司成立以来，为实现省市两院及公司一体化运行，省质检院和市质检院院长分别担任成检公司董事长、总经理，3年一轮换。省、市两院“人、财、物”全部在成检公司框架下运作管理，实现了资源的合理化配置和最大最优化使用。经过8年的一体化运行实践，现已拥有600多人，2021年检验检测总收入3.05亿元（其中市场委托业务2.45亿元），近3年业绩因为大环境原因，出现一定程度下滑。四川省的改革还没有完全到位，省、市质检院仍然保留着两个独自的事业单位牌子，两院在编人员既是企业身份也是事业单位身份，运行之初就潜伏着体制不顺、机制不畅、发展受限等诸多问题，目前正在稳步推进深化改革。
四川省、江苏省、浙江省等地的一些地市、县市技术机构在地方政府主导下，也有集约化、市场化一步到位的一些改革案例，在此不一一赘述。
（三）公益和市场化业务剥离——广检集团模式
从质检院剥离出市场化业务，公益属性的还保留在事业单位。
广州市委市政府2016年就启动剥离改革，从广州质检院剥离出来食品业务，从广州纤维检验院剥离出来纺织服装业务，在两大板块业务基础上组建了广州检验检测认证集团有限公司（广检集团），由广州市国资委履行出资人责任，委托广州市市场监管局监管，为市管正局级国企。经过五六年发展，2021年，广检集团业务收入已经从成立初期的不到2亿元发展到突破7亿元，这几年业务基本保持小幅稳定增长。
（四）单体转企——山东特检模式
2016年7月，山东省人民政府批准全省特检机构改革方案，以山东省特种设备检验研究院（以下简称“山东省特检院”）为主组建山东特检院集团，为省管一级公益类国有企业，由山东省国资委管理。2016年11月，山东省特检院经批复正式转制，为山东特检院集团二级公司、公益类国有企业。至2021年底，山东特检院集团公司营业收入从2016年的6600万元发展到2021年2.8亿元，利润5200万元，资产规模达到5.2亿元，职工人数从146人发展到376人。在全国主要区域经济中心设了立分支机构，业务范围覆盖30多个省、市、自治区；积极服务海外中资企业，在“一带一路”沿线15个国家和地区开展检验服务。山东省外和海外业务占比超过50%，市场化业务占比超过90%。目前，其仍是唯一成功转制并完全企业化运作的省级特检机构。
2020年，国家开发投资集团有限公司（简称“国投”）贯彻国务院领导工作指示，落实与原国家质检总局合作协议、加快战略性新兴产业国有资本布局，在山东省推进央地合作等背景下，增资控股山东特检院集团51%股份，在国投支持下，2022年落实国企改革3年行动要求成立了董事会，组建了山东省特种设备检验研究院集团有限公司。
（五）单体剥离转企再与央企重组——重庆招商车研模式
重庆市2016年由重庆市计量质量检测研究院牵头成立了重庆检测认证集团，注册资本1.5亿元，经过与招商局集团长达4年的商洽，最后于2020年最终达成合作：在重庆市计量质量检测研究院将市场化业务部分与公益业务部分剥离之后，市场化业务部分进行资产评估，以重庆财政部门而非国资委作为合作一方，与招商局集团签署战略合作协议，招商局集团采取增资扩股（投入22亿元现金）而不是购买的方式在合作公司中控股51%。之后，重庆检验认证集团由重庆市市场监管局下属转为央企控股企业。2021年，又将车辆检测板块独立，分别成立了招商局检测车辆技术研究院有限公司和招商局检测认证（重庆）有限公司。就重庆方面而言，采取财政局作为出资人并委托重庆市市场监管局管理，由重庆市财政局代为持有49%股份并用所持股份获得的回报继续支持重庆市市场监管局事业发展的合作模式，质检院所可以充分利用招商局集团在全国和“一带一路”国家的投资布局，全面打造“招商检测”品牌，形成可与SGS、UL等大品牌国际检验检测机构抗衡的民族检验检测品牌。
（六）法定机构——深圳模式
2018年12月，深圳市通过地方法规（市长令），将深圳市计量质量检测研究院（以下简称“深圳院”）定位为法定机构。
深圳院的“法定机构”模式，解决了事业单位不能办企业、不能异地发展的问题，减轻了事业单位体制内职工转企改革的心理负担，解决了管理层及员工薪酬递增和不封顶问题。深圳院的改革模式是以地方立法的方式推动改革，这个模式受到很多沿海甚至内地的质检院的追捧。
（七）双轨制——河南模式
2022年5月27日，河南省改革方案出炉，将河南省市场监管局下属10家技术机构、农业农村厅4家机构、工业和信息化厅1家机构、省粮食和物资储备局1家机构整合，组建河南省检验检测研究院集团有限公司（豫检集团），注册资本100亿元。同时组建河南省计量标准和产品质量检验检测中心（豫检中心），作为公益一类事业单位。2023年，豫检集团在河南省委省政府、河南省编办、省财政厅的支持下，深化改革，副厅级公益一类事业单位——河南省计量标准产检中心彻底并入豫检集团，真正实现了一体化运作。目前豫检集团（豫检中心）下设13家子公司和9个研究院，承担公益性、法制性、强制性检验检测业务的同时，聚力开展市场化检验检测业务。2023年，豫检集团各项收益指标创新高，2024年总业绩有望突破20亿元。
（八）不变体制变机制——浙江省特种设备科学研究院改革模式
浙江特检的改革模式是在不转变体制（不转企）的情况下，转变运行机制：
一是建立打破编制界限的用工机制。根据核定的绩效总额和岗位总量，创新构建科研、检验和管理三类岗位序列，全体人员每两年按岗位设置实施“双向选择、竞聘上岗”。二是建立末端淘汰的竞聘机制。每三年全体专业技术人员按“科研分”排名入岗，并明确即使高级职称岗位有富余也要实施5%比例的末端淘汰制。三是建立履职导向的分配机制。全面推行同岗同薪、同工同酬，根据公益履职、质量考核、业务拓展等工作业绩实施绩效分配，将业务部门所从事的纯公益性工作折算成“虚拟”产值并纳入年终考核，并重点向工作量大、风险高的一线岗位及科研人才倾斜。
浙江省特种设备科学研究院改革8年来，积累净资产增长到5倍，超6.8亿元；装备资产原值增长到5倍，超2.63亿元；业务收入增长到3.4倍，超过3.1亿元。
（九）集约化+市场化+央企控股——新疆模式
2024年10月31日，一则新闻如闪电划破长空，沉寂一两年的国家质量基础设施（NQI）技术机构整合、市场化改革再起波澜，招商局集团在新疆维吾尔自治区政府支持下，与新疆市场监管局达成合作，将新疆市场监管局下属四大技术机构中大部分市场化业务剥离出来，组建招商新检（“招商新疆检测技术研究院有限公司”），招商控股56%，新疆市场监管局下属四大院占股44%。
为解决部分事业单位身份员工愿意继续保留事业单位身份问题，新疆维吾尔自治区政府于2024年12月又成立了一个新机构：新疆维吾尔自治区质量基础发展研究院［自治区标准化研究院、中亚标准化（新疆）研究中心］，在事企分开后，一些干部的去留有了选择余地。
这是招商局集团继10年前与重庆市政府协商合作成立招商局检测车辆技术研究院有限公司、招商局检测认证（重庆）有限公司之后，招商局集团在NQI领域再进一步的大动作。
招商局的大动作，无疑打破了国资委原来布局规划的“一业一企”“一企一业”的战略，也是推进检验检测集约化、市场化改革的大手笔。
三、检验检测机构市场化（转企）改制
存在的问题
（一）领导层和广大干部职工改革动力不足
目前，大部分事业单位性质的检验检测机构对于转企改制在观望等政策，有的内心很抵制，改革动力严重不足，改革“上热下冷”。
一是主要负责人的态度。深圳“法定机构”改革模式之所以能够取得成功，除了深圳特区的独特地位、深圳市政府的支持以外，深圳市计量质量检测研究院主要负责人的坚定改革态度也很重要。在早期的混改路线流产之后，该院领导班子仍然高举改革旗帜，带领全院摸索改革发展道路。而有些机构热衷于强调自己是公益一类事业单位性质，关心行政级别，不愿意改革，在机构转企改革问题上能拖则拖。
二是员工思想认识问题。有些编制内干部员工对于转企改革心存恐惧，不愿意放弃事业单位（干部）身份，有的单位在剥离转企改革中，愿意放弃身份到企业去的干部员工不足三分之一。
（二）外部环境不足以支撑改革，缺少配套政策
我国目前体制内外人员的退休待遇和保障存在较大差异。体制内的人员在职享受五险一金，退休以后待遇仍然有保障，但在很多地方，一旦离开事业单位体制，退休后很多待遇（收入）地方社保部门是没有的，要企业自己挣了才有。而体制内的公务员或者事业单位员工则旱涝保收，不担心退休后的收入水平大幅下降，这是编制内事业单位员工不愿意放弃身份的根本原因。一句话，企业退休人员和事业单位、公务员退休人员待遇上的“双轨制”，是推进事业单位性质检验检测机构转企改革的一个最大难题。
（三）缺乏顶层设计，政策层面缺乏配套改革指导性文件
检验检测机构到底应当走公益性单位还是营利性单位的发展道路，国家有关部门应当在充分调研基础上，做好顶层设计。目前这种既要保持公益一类事业单位又要走市场创收的双跨体制，让机构左右为难，只能观望等待。如果强调公益事业属性，受事业单位编制限制和事业单位职工绩效工资总额封顶等因素影响，高端人才难以引进，员工积极性发挥不出来，造成人才流失。走市场化道路，或者是把公益属性业务和市场属性业务剥离，将市场属性业务剥离转企，就必须有财政、人社、编办等部门的配套支持政策，不能简单说转企就转企。
国家有关部门应该制定科学合理的检验检测机构改革规划，并在规划过程中统筹考虑不同省市、不同规模机构的具体情况，广泛征集机构的建议，抓好各项工作要点、细化分工的落实，要在规划中突出各机构的优势与特色，出台差异化政策，立足各地资源优势，优先东部检验机构发展，对西部检验机构起到示范和拉动作用，并优化东部发达地区的相关政策，例如创新财政支持方式，制定相应的税收优惠政策等。
目前的事业单位体制机制，使得体制内的检验检测机构难以突破地域限制，难以形成干部员工薪酬激励机制，财政政策无法承担机构发展各项成本。现在东部发达地区收入上亿元的事业单位性质的检验检测机构，真正的财政拨款在总收入中占比很少，但中部西部不发达地区，事业单位性质的检验检测机构自我创收能力不高，主要还是依靠财政拨款维持运行。
当前，环保政策加紧实施、东部沿海地区中心城市人员及场地成本增加等因素使得越来越多的中心城市企业选择外迁，但受机制体制约束，体制内的检验检测机构无法跨省市布局投资与服务，难以在其他省份开展实验室检验检测任务。由于缺乏整合其他优质检测资源的政策和灵活创新的机制体制，导致其服务范围难以延伸和扩展。
检验检测机构按照市场化运作是检验检测市场化发展的客观需要，也是机构在市场经济条件下维持良性运转、寻求自我发展的有效途径。为了适应复杂变化的市场环境，需要建立市场化的机制，用更新的管理思想和更灵活的管理手段迎接市场的考验。
（四）政府的公益性项目可能面临挑战
目前，事业单位性质的检验检测机构不仅承担政府任务，还承担检验检测科研项目研究、标准制修订、设备研发等基础性科研活动。一方面，作为公益一类政府实验室，在人员、设备、场地、技改投入等方面能够享受政府财政的支持，市场开拓收入又能够弥补财政经费不足，支持机构扩展检验检测资质能力。另一方面，作为政府监管技术支撑的主力军，如果转制为企业，以盈利为主要目的，以产业化发展为方向，并受市场机制调节，为追求短期利益最大化，难免淡化基础性科研、标准研发等公益性活动，不利于新的市场监管体系建设和完善，当发生突发性安全事件时，政府需要紧急的技术支撑时，即使通过招投标方式，也可能面临因为无利可图或因为责任重、风险大而出现无机构申请投标的尴尬局面。再者，在一些涉及公共安全和国家安全的领域，必须是国家官方检验检测机构出面保障，不可能交给第三方民营机构甚至外资机构，比如，国家重大机关办公楼的电梯安全、食品安全、环境质量和室内空气质量监测等，不会采取市场招投标方式交给第三方机构。
因此，检验检测机构市场化改革如果采取一刀切转企模式，存在系统风险，国家需要有一支技术保障队伍，不论是保证政府公益性任务，还是确保市场的公平、公正，抑或是构建良好的市场营销环境，都需要保留这样一支队伍作为政府特殊保障和市场监管技术支撑的主力军。
（五）剥离式转企改革，容易造成新一轮重复投资建设
一些规模小、轻资产的事业单位性质的检验检测机构转企，难以在激烈的市场竞争环境下生存。而一些重资产机构如果转企，一来是剥离分家困难，重大型仪器设备分家会带来新的重复投资，浪费国家资源。既使采用“剥离”的形式将所谓公益属性和市场属性业务分开，公益属性部分为了强化政府公益保障能力，转企部分为了增强市场竞争力，势必都会重新投入大量的人力、物力、财力，增加设备投入，造成重复投资，导致政府资源浪费。如果不加大投入和建设，公益部分会逐步萎缩，人才流失，难以为继。
（六）改革涉及面广，各个部门间政策协调难度大
事业单位性质的检验检测机构转企改革、走市场化道路，需要协调的部门（事项）众多，非以一家之力所能企及，这是改革推进缓慢的一个重要原因。
事业单位性质的检验检测机构转企改制，需要在省（市）政府指导下，拿出改革方案，牵涉十多个部门，需要协调人、财、物方方面面诸多事情，哪一个环节出现一点状况，都会影响改革的整体推进，影响改革参与者的获得感和满意度。
（七）我国检验检测市场自身发育不够成熟
我国检验检测市场是服务经济社会发展的第三产业，市场的发育度和活跃度完全依赖产业经济的发展程度，所以，沿海经济发达地区检验检测产业的发展远高于中西部经济不发达地区。虽然，经历40多年的改革开放，我国经济发展迅猛，成为世界第二大经济体，但我国第三方检验检测服务业起步较晚，也就是近20年随着外资检验检测机构的进入，一些民营检验检测机构开始崛起，才逐步兴起了第三方检验检测市场。传统事业单位性质的各行各业的检验检测机构现在仍然占比约23%，加上机械、电子、轻工、化工、纺织、建工建材、电力、石油化工、煤炭、商贸等领域实现转企运作的检验检测机构，国有检验检测机构在5.4万家检验检测机构中接近一半，仍然是我国检验检测市场的主力军。
另外，我国检验检测行业集中度低，碎片化、区域化特征明显，小散弱现象突出，市场发育并不成熟，一些领域（如食品、建工建材）机构众多，市场出现供大于求、过度竞争，但在生命科学、人工智能、战略性新兴产业等领域，高端检验检测供给又不足。截至2023年底，整个检验检测市场人均营收不到30万元（29.9万元），机构平均营收880万元，营收超过5000万元的检验检测机构只有1565家，超过1亿元的685家，超过5亿元的仅71家，难以形成全国性品牌，在国际舞台上的影响力较小。
结语
推进我国检验检测机构市场化、集约化改革是市场监管总局领导提出的检验检测机构“五化”（市场化、集约化、国际化、专业化、规范化）发展的重要思想，是我国检验检测机构在“大市场、大质量、大监管”新时代高质量发展的必由之路，但鉴于上述原因，我国事业单位性质的1万来家检验检测机构10年来推进集约化、市场化改革方面相对迟缓。但我们也看到，四川、浙江、江苏、山东、辽宁等一些地方政府都在积极努力，推进检验检测机构的合并转企，推进检验检测机构的集约化、市场化发展。
改革目标是明确的，改革道路上充满困难和艰辛，需要上下齐心协力，共同积极努力。中编办、市场监管总局也一直关注关心检验检测领域的市场化、集约化改革，通过宣传改革成功案例，实现“典型引路”的示范效应。检验检测机构只有坚定信心，坚持“五化”发展道路，持续推进我国检验检测机构的市场化、集约化改革，才能在激烈的市场竞争中优胜劣汰，做大做优做强做久。